ว่าด้วยการจัดการมลภาวะทางเสียงจากอากาศยานภายใต้อนุสัญญาชิคาโก

มลภาวะทางเสียงจากอากาศยานเกิดขึ้นอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้จากการเปิดให้บริการของสนามบิน โดยเฉพาะสนามบินที่มีปริมาณการจราจรทางอากาศหนาแน่น รวมถึงสนามบินสุวรรณภูมิด้วย การบริหารจัดการมลภาวะทางเสียงจากอากาศยานให้อยู่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของคนที่อาศัยอยู่ในชุมชนโดยรอบสนามบินต้องเป็นไปตามมาตรการต่างๆ ที่กำหนดไว้โดยอนุสัญญาชิคาโก หรืออนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ ค.ศ. ๑๙๔๔ ที่ประเทศไทยก็เป็นหนึ่งในรัฐภาคีแห่งอนุสัญญานี้ด้วย

ผลกระทบของมลภาวะทางเสียงที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและความเป็นอยู่ของประชาชนมีทั้งทางด้านกายภาพต่อความสามารถในการได้ยินของมนุษย์และผลการรบกวนต่อจิตใจ[i] ที่อาจลุกลามไปส่งผลต่อสุขภาพอนามัยจากการเพิ่มความเสี่ยงภัยต่อความรุนแรงของโรคร้ายแรงจากการที่เสียงรบกวนทำให้ความดันสูงขึ้น หรือทำให้เกิดความเครียด นอกเหนือไปจากการรบกวนการสนทนา การรบกวนการนอนหลับ การรบกวนสมาธิและพัฒนาการในการเรียนรู้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มที่เปราะบางต่อผลกระทบเป็นพิเศษ เช่น เด็ก คนชรา ผู้ป่วย เป็นต้น

เสียงจากอากาศยาน เกิดจากเสียงของเครื่องยนต์เจ็ท (jet engine) ขณะที่ปฏิบัติการบินอยู่ในอากาศ ซึ่งที่นิยมใช้กันการบินพลเรือนส่วนใหญ่จัดอยู่ในประเภทที่บินด้วยความเร็วต่ำกว่าความเร็วของเสียงที่ต้องมีข้อกำหนดทางเทคนิคด้านเสียงเป็นไปตามมาตรฐานระหว่างประเทศและแนวปฏิบัติที่ดีในภาคผนวกที่ 16 เล่ม 1 เรื่อง เสียงจากอากาศยาน แนบท้ายอนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ ค.ศ. 1944[ii] เสียงอากาศยาน ได้แก่ ที่มีผลกระทบต่อประชาชนที่อาศัยอยู่โดยรอบสนามบิน ได้แก่ เสียงขณะบินขึ้น (take-off noise) เสียงขณะบินลง (landing noise) เสียงขณะที่บินอยู่ในอากาศ (fly-over noise) โดยปัจจัยที่มีผลต่อความรุนแรงของระดับเสียงหลายปัจจัย เช่น ชนิดและจำนวนเครื่องยนต์ มวลวิ่งขึ้นสูงสุดของอากาศยาน (Maximum Take-off Mass) วิธีการปฏิบัติการบิน ปริมาณการจราจรทางอากาศ เส้นทางการบิน สภาพภูมิอากาศ การใช้ประโยชน์ที่ดินโดยรอบสนามบิน เป็นต้น จะเห็นได้ว่า ปัญหาของเสียงจากอากาศยานมิได้จำกัดอยู่แค่เพียงระดับเสียงที่เกินมาตรฐานของอากาศยานแต่ละลำเท่านั้นหากแต่เป็นระดับเสียงที่เกิดจากการปฏิบัติการและจำนวนเที่ยวบิน รวมถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมทางเสียงอื่น ๆ ในแต่ละสนามบินอีกด้วย

จุดเริ่มต้นในการแก้ไขปัญหาโดยลดระดับเสียงของอากาศยานแต่ละลำให้มีระดับเสียงที่ต่ำลงเสียก่อนซึ่งจำเป็นจะต้องอาศัยระยะเวลานานและมีค่าใช้จ่ายที่สูง[iii] ดังนั้น แม้ว่าจะนำอากาศยานที่มีเสียงเบากว่ามากมาใช้ปฏิบัติการบินแต่ปริมาณการจราจรที่เพิ่มขึ้นและปัจจัยสภาพภูมิประเทศ ภูมิอากาศ และรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินรอบสนามบินแต่ละแห่งที่แตกต่างกันไป ก็อาจทำให้ระดับเสียงจากอากาศยานที่เกิดขึ้น ณ ชุมชนโดยรอบสนามบินไม่ได้เปลี่ยนแปลงไป และระดับความรุนแรงของปัญหาไม่ได้ลดลงแต่อาจอยู่ในขั้นที่อาจส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและรบกวนดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และเป็นสาเหตุที่ทำให้สนามบินไม่สามารถพัฒนาขีดความสามารถในการรองรับผู้โดยสารและสินค้าของสนามบินได้ในอนาคต เป็นผลให้ทิศทางของความพยายามที่จะลดระดับเสียงจากอากาศยานจึงเป็นไปโดยอาศัยมาตรการหลายอย่างร่วมกัน[iv] ปัญหานี้จึงเป็นสิ่งที่ประชาชนที่อาศัยอยู่โดยรอบสนามบินขนาดใหญ่ทั่วโลกกำลังเผชิญหน้าอยู่ไม่เว้นแม้แต่ในประเทศไทย

ในปี พ.ศ.๒๕๕๔ สนามบินสุวรรณภูมิมีปริมาณการจราจรทางอากาศ ๒๙๕,๓๘๕ เที่ยวบินต่อปี จำนวนผู้โดยสารกว่า ๔๑ ล้านคนต่อปี [v] ตามสถิติติดอยู่ในการจัดอันดับสนามบินที่มีคนมาใช้บริการในกลุ่มหนึ่งในสามสิบอันดับแรกของโลก[vi] ซึ่งอาจอธิบายได้ว่า ปัญหามีความรุนแรงถึงขั้นที่อาจจะไม่สามารถพัฒนาขีดความสามารถในการรองรับผู้โดยสารและสินค้าในอนาคตได้ทั้งที่สนามบินยังมีความสามารถในการรองรับผู้โดยสารและเที่ยวบินเหลืออยู่อีกมากตามแผนการประเมินผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ

ประเทศไทยได้ลงนามและให้สัตยาบันเป็นภาคีอนุสัญญาชิคาโก[vii]  มาตรการต่างๆ ในการจัดการมลภาวะทางเสียงจากอากาศยานภายใต้อนุสัญญานี้จึงมีผลผูกพันให้ไทยจะต้องปฏิบัติตามด้วย อย่างไรก็ตามมาตรการต่างๆ มีทั้งที่มีผลบังคับในทางกฎหมายอย่างเคร่งครัดและคำแนะนำหรือให้ปฏิบัติและปรับใช้ในกรณีต่างๆ อย่างยืดหยุ่นและมีประสิทธิภาพจริงในทางปฏิบัติ ซึ่งหลายประเทศได้ให้ความยอมรับนับถือนำไปมาตรการต่างๆ โดยเฉพาะข้อกำหนดทางเทคนิคที่ได้แนะนำไว้ไปปฏิบัติในการจัดการมลภาวะทางเสียงจากอากาศยานในประเทศของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้การนำหลักการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมจากมลภาวะทางเสียงจากอากาศยานต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักอธิปไตยเหนือห้วงอากาศของรัฐ[viii] ซึ่งทำให้ทุกรัฐมีอำนาจอธิปไตยโดยเฉพาะและสมบูรณ์ในห้วงอากาศเหนืออาณาเขตรัฐตนต้องมีความรับผิดชอบต่อการป้องกันและควบคุมมลพิษจากอากาศยานในอาณาเขตตนโดยเคารพต่อหลักการไม่เลือกปฏิบัติโดยถือเอาสัญชาติของอากาศยานเป็นเหตุแห่งการนั้น หรือทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมในการบังคับใช้กฎหมายด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่แตกต่างกันในเหตุลักษณะเดียวกัน สอดคล้องกับหลักการเป็นเพื่อนบ้านที่ดี หลักการมีส่วนร่วม และการป้องกันอากาศยานที่ได้จดทะเบียนสัญชาติตนมิให้ก่อมลพิษในอาณาเขตของรัฐอื่นโดยให้การยอมรับนับถือในหลักความรับผิดชอบของผู้ก่อมลพิษ หลักการป้องกันไว้ก่อน หลักการมีส่วนร่วม และหลักการเฝ้าระวัง ทั้งนี้รัฐภาคีต้องปฏิบัติตามพันธกรณีแห่งอนุสัญญานี้

หลักการสำคัญที่เป็นพันธกรณีเกี่ยวข้องกับการบินพลเรือนระหว่างประเทศให้บรรดารัฐภาคีต้องปฏิบัติตาม โดยมีองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศและสมัชชาแห่งองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ เป็นผู้มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งได้อาศัยอำนาจในข้อบทที่ 37[ix] ข้อบทที่ 49 (b)[x] ข้อบทที่ 54 (l)[xi] และข้อบทที่ 90[xii] ประกาศใช้มาตรฐานระหว่างประเทศและแนวปฏิบัติที่ดีภาคผนวกที่ 16 เล่ม 1 เรื่อง เสียงจากอากาศยาน แนบท้ายอนุสัญญานี้[xiii] เกิดพันธกรณีที่รัฐภาคีต้องปฏิบัติตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และอาจมีบทลงโทษทางกฎหมายหรือมาตรการอื่นในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตาม หรือปฏิบัติฝ่าฝืนพันธกรณี นอกจากนี้ได้อาศัยอำนาจขององค์กรผู้มีอำนาจตามอนุสัญญานี้ กำหนดนโยบายและแนวทางในการบังคับใช้กฎหมายตามที่บัญญัติให้อำนาจไว้ในอนุสัญญา ซึ่งในส่วนนี้รัฐภาคีอาจไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามก็ได้ เนื่องจากเป็นเพียงแนวทาง ข้อปฏิบัติที่แนะนำ หรือคู่มือการปฏิบัติ ในเรื่องต่าง ๆ ที่สำคัญด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมด้านเสียงจากอากาศยาน ที่มีไว้ให้รัฐภาคีได้เลือกใช้ให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของรัฐตนได้อย่างยืดหยุ่นและมีประสิทธิภาพ โดยไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายหรือเป็นแค่เพียงข้อผูกพันแบบสมัครของรัฐภาคีเท่านั้น

นโยบายที่สำคัญที่สุด คือ แนวความคิด 5 ประเด็นหลักของ “Balanced Approach” และการเก็บค่าธรรมเนียมเสียงจากอากาศยาน ตามข้อมติที่ประชุมสมัชชาครั้งที่ 33 เมื่อวันที่ 25 กันยายน-5 ตุลาคม พ.ศ. 2544[xiv] และได้รับการยืนยันหลักการและการนำไปปฏิบัติจากมติที่ประชุมสมัชชาในครั้งต่อ ๆ มาอีกหลายครั้ง โดยในปี ค.ศ. 2005 ได้มีการนำไปเพิ่มเติมไว้ในภาคผนวกที่ 16 เล่ม 1 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 4 ส่วนที่ 5 และได้รับการยืนยันอีกครั้งในการประชุมสมัชชาครั้งที่ 36 ปี ค.ศ. 2007 ทำให้เกิดผลในทางกฎหมายโดยปริยายที่มีผลผูกพันรัฐภาคีให้ต้องปฏิบัติตาม ในขณะที่มาตรการทางกฎหมายมีสาระสำคัญ ดังต่อไปนี้

(1)   มาตรการลดเสียงจากอากาศยานที่แหล่งกำเนิดเสียง ได้แก่ มาตรฐานระดับเสียงอากาศยานต้นแบบเพื่อการบินพลเรือน ใบรับรองเสียงของอากาศยาน (noise certificate) และเงื่อนไขในใบรับรองความสมควรการเดินอากาศ (airworthiness certificate) ของอากาศยานเพื่อการบินพลเรือนที่จะมาใช้สนามบิน การกำหนดประเภทของอากาศยานตามคุณสมบัติด้านเสียงของอากาศยาน[xv] ระบบติดตามตรวจสอบเส้นทางการบิน (flight track monitoring system) เพื่อการป้องกันไม่ให้เกิดการบินที่มีเสียงดังเกินเกณฑ์ระดับเสียง

(2)   การจัดการและการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน ได้แก่ เขตปลอดภัยการเดินอากาศ การใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสมกับระดับเสียงจากอากาศยาน[xvi] ระบบติดตามตรวจสอบคุณภาพระดับเสียงอากาศยานโดยรอบสนามบิน โครงการป้องกันเสียงของอาคารและบ้านเรือนในเขตเส้นเท่าระดับเสียงใต้แนวเส้นทางการบิน (noise insulation program)

(3)   วิธีการปฏิบัติการบินที่ลดเสียง ได้แก่ การกำหนดวิธีการปฏิบัติการบินที่ลดเสียงดังสำหรับอากาศยานที่บินขึ้นจากจากสนามบิน[xvii] การกำหนดทางวิ่งและเส้นทางการบินสำหรับบินขึ้น-ลงที่เหมาะสมกับระดับเสียงอากาศยาน[xviii]

(4)   ข้อจำกัดในการปฏิบัติการ ได้แก่ การกำหนดเส้นทางการบินขึ้น-ลง ในแต่ละสนามบินตามประเภทของเสียงอากาศยาน การกำหนดช่วงระยะเวลาที่จำกัดการบินขึ้น-ลง ในแต่ละสนามบิน

(5)   การเก็บค่าธรรมเนียม ได้แก่ ค่าธรรมเนียมสำหรับเสียงจากอากาศยาน (aircraft noise charges/levies) เพื่อการแก้ไขปัญหาผลกระทบจากเสียงดังของอากาศยาน[xix] การติดตามตรวจสอบคุณภาพระดับเสียงอากาศยานเพื่อการควบคุมให้ข้อกำหนดด้านวิธีการบิน เส้นทางการบิน และการเก็บค่าปรับเชิงลงโทษจากการกระทำละเมิดข้อกำหนดป้องกันและควบคุมเสียงดังเกินเกณฑ์ที่กำหนด

มติคณะรัฐมนตรีที่ใช้แนวทางของกรอบมาตรการจัดการปัญหามลพิษทางเสียงและอากาศจากสนามบินที่ได้รับความเห็นชอบคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติแล้ว โดยมีเนื้อหาครอบคลุมใกล้เคียงกับแนวนโยบายที่กำหนดโดยองค์กรระหว่างประเทศ แม้ว่าไทยจะรับเอามาตรฐานระหว่างประเทศในภาคผนวกที่ 16 เล่ม 1 เข้ามาอนุวัติการในกฎหมายภายในตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2518 แต่การดำเนินการในทางปฏิบัติที่จะบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวด้วยเรื่องนี้ ยังไม่มีความคืบหน้ามากนัก ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินการในส่วนของพระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 และพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

เมื่อได้พิจารณาร่วมกับความต้องการที่จะพัฒนาประเทศให้มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ส่งผลทำให้อุตสาหกรรมการบินพาณิชย์กลายเป็นอุตสาหกรรมพื้นฐานที่สนับสนุนและส่งเสริมอุตสาหกรรมอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องอาจด้วยเหตุนี้จึงทำให้ความเอาใจใส่ในเรื่องปัญหาสิ่งแวดล้อมจากอุตสาหกรรมดังกล่าวไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควรจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในประเทศไทยในอดีตที่ผ่านมา มาตรด้านกฎหมายต่าง ๆ ที่เป็นมาตรการที่ผลบังคับในทางกฎหมายตามอนุสัญญาเพิ่งจะมีความคืบหน้าหลังจากปี พ.ศ. 2548 สรุปได้ดังนี้

(1)   การประกาศบังคับใช้ข้อบังคับคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 21[xx] เรื่อง เสียงอากาศยาน การแทรกแซงโดยมิชอบด้วยกฎหมายต่อการบินพลเรือน ลงวันที่ 25 ธันวาคม พ.ศ. 2518 “ข้อ 14 เสียงอากาศยาน ให้ปฏิบัติตามบทบัญญัติในภาคผนวก 16 และบทบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมภาคผนวก 16 แห่งอนุสัญญา” โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 15 (6)[xxi]

(2)   การประกาศใช้ข้อบังคับคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 78 ว่าด้วยการเดินอากาศของอากาศยาน ประกาศวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2551[xxii] มีสาระสำคัญ ให้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับใบรับรองเสียง เงื่อนไขของใบอนุญาตความสมควรเดินอากาศ ซึ่งเป็นเอกสารประจำตัวอากาศยาน มีไว้เพื่อเรียกตรวจสอบได้ตลอดเวลา และรายละเอียดเงื่อนไขวิธีการปฏิบัติในเรื่องที่เกี่ยวด้วยใบรับรองเสียงอากาศยาน และความสมควรการเดินอากาศในขั้นตอนการขออนุญาตนำอากาศยานเข้ามาและใช้สนามบินในประเทศไทย

(3)   การประกาศเขตปลอดภัยการเดินอากาศ ในบริเวณใกล้เคียงสนามบินหรือสถานที่ตั้งเครื่องอำนวยความสะดวกในการเดินอากาศ โดยอาศัยอำนาจแห่งพระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 มาตรา 58 และ 59 ที่ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้เป็นเขตปลอดภัยการเดินอากาศ เพื่อควบคุมสิ่งกีดขวางในการเดินอากาศในบริเวณที่มีการบินขึ้นหรือบินลงของอากาศยาน ให้เกิดความปลอดภัยในการเดินอากาศ รายละเอียดของข้อกำหนดในเขตปลอดภัยการเดินอากาศจะห้ามมิให้บุคคลใดก่อสร้างอาคาร สิ่งปลูกสร้าง หรือปลูกไม้ยืนต้นโดยไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ก่อน หากฝ่าฝืนพนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งให้รื้อถอน หากไม่ดำเนินการ พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าดำเนินการรื้อถอน ได้[xxiii] ได้แก่ ประกาศกระทรวงคมนาคม เรื่องกําหนดเขตปลอดภัยในการเดินอากาศ ประกาศ ณ วันที่ 12 ธันวาคม พ.ศ. 2516[xxiv] เป็นต้น

(4)   การออกกฎกระทรวงมหาดไทย ลงวันที่ 22 ธันวาคม พ.ศ. 2547 กำหนดให้มีการควบคุมความสูงของอาคารและสิ่งปลูกสร้างรอบท่าอากาศยานสุวรรณภูมิไว้[xxv] ดังนี้ (1) พื้นที่โดยรอบสนามบินในระยะ 300 เมตร ความสูงของอาคารและสิ่งปลูกสร้างต้องมีความสูงไม่เกิน 12 เมตร (2) พื้นที่โดยรอบสนามบินขนานกับพื้นที่(1) ในระยะ 300 ถึง 700 เมตร ความสูงของอาคารและสิ่งปลูกสร้างต้องมีความสูงไม่เกิน 18 เมตร (3) พื้นที่โดยรอบสนามบินในระยะ 300 ถึง 1,50 เมตรความสูงของอาคารและสิ่งปลูกสร้างต้องมีความสูงไม่เกิน 23 เมตร เป็นต้น

(5)   การกำหนดวิธีการบินที่ลดเสียงดัง สำหรับอากาศยานที่บินขึ้นจากสนามบิน เช่น ประกาศคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 78[xxvi] หมวด 3 การปฏิบัติการบินและการรับรองการปฏิบัติการบิน เป็นต้น

(6)   การเวนคืนหรือซื้อคืนที่ดินที่ได้รับผลกระทบจากเสียงจากอากาศยานที่ไม่สามารถเยียวยาทางแพ่งได้ โดยพระราชบัญญัติการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530

(7)   การดำเนินงานตามแผนการติดตามตรวจสอบด้านมลพิษทางเสียงจากรายงานการศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ได้แก่ โครงการสำรวจบ้านรายหลังคาเรือน เป็นต้น

(8)   การเก็บค่าธรรมเนียมตามมาตรา 6(1) และ (3) ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นผู้ที่มีอำนาจตามกฎหมายในการออกกฎกระทรวงเพื่อจัดเก็บค่าธรรมเนียมมาตรา 60/37 อนุญาตให้มีการจัดเก็บค่าบริการผู้โดยสารขาออกเพื่อนำไปใช้ในวัตถุประสงค์เกี่ยวกับ การรักษาสิ่งแวดล้อมและลดมลพิษที่เกิดจากการใช้สนามบิน[xxvii]

มลพิษทางเสียงจากอากาศยานจะมีระดับความรุนแรงเพียงใดนั้นขึ้นอยู่หลายปัจจัยแม้ว่าจะนำอากาศยานที่มีเสียงเบากว่ามาใช้ปฏิบัติการบิน แต่ปริมาณการจราจรที่เพิ่มขึ้นและรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินรอบสนามบินที่แตกต่างกันไปก็อาจทำให้ระดับเสียงจากอากาศยานที่เกิดขึ้น ณ ชุมชนโดยรอบสนามบินไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปและระดับความรุนแรงของปัญหาไม่ได้ลดลงแต่อาจส่งผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยและรบกวนดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้และเป็นสาเหตุที่ทำให้การแก้ไขปัญหามีความยากลำบากในการแก้ไขปัญหา ดังนั้น มาตรการต่าง ๆ ที่นำมาใช้ในการป้องกันและควบคุมมลพิษทางเสียงจากอากาศยานจะต้องมีความเหมาะและเพียงพอกับปริมาณและความรุนแรงของปัญหาและมีความยืดหยุ่น สามารถปรับใช้ได้กับหลายสถานการณ์

สนามบินที่อยู่ในรัฐภาคีของอนุสัญญานี้ซึ่งมีมาตรการทางกฎหมายและนโยบายที่แนะนำไว้เฉพาะในเรื่องนี้แล้ว[xxviii] มีผลผูกพันรัฐภาคีให้ต้องปฏิบัติตาม แต่ที่ผ่านมาองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศยังมิได้ใช้อำนาจทำหน้าที่บังคับการให้รัฐภาคีดำเนินการตามภาคผนวกแนบท้ายอนุสัญญาในเรื่องการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมอย่างเคร่งครัดเมื่อเปรียบเทียบกับเรื่องความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งเป็นเหตุผลที่สามารถเข้าใจได้ถึงความจำเป็นและการจัดลำดับความสำคัญของการดำเนินงานตามอนุสัญญานี้บนพื้นฐานของการส่งเสริมให้เกิดความเท่าเทียมและความเป็นธรรมในการบินพลเรือนระหว่างประเทศโดยมิให้มีการยกข้อกำหนดทางด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมนี้ขึ้นกีดกันทางการค้าหรือมีการเลือกปฏิบัติในการดำเนินงานระหว่างรัฐภาคี และในทางตรงกันข้ามองค์การได้ส่งเสริมให้ใช้วิธีการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมบนหลักการของร่วมมือกัน โดยอาศัยความสมัครใจในการปฏิบัติตามด้วยตนเองของรัฐภาคี โดยมีข้อมติที่ผ่อนปรนบทบัญญัติที่เคร่งครัดและหาวิธีการเทคโนโลยีใหม่ ๆ เข้ามาปรับใช้ และประสานประโยชน์ของทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมการบิน โดยคำนึงถึงการป้องกันและควบคุมมลพิษตามแนวทางของหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน แต่อย่างไรก็ดีบทบาทขององค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศจะมีความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นและอาจมีบทลงโทษบังคับให้ต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาอย่างเคร่งครัด โดยการใช้มาตรการทางกฎหมายหลาย ๆ มาตรการร่วมกันด้วย เนื่องจากความจำเป็นของการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากอุตสาหกรรมการบินพลเรือนระหว่างประเทศ

นโยบายและมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันและควบคุมมลพิษทางเสียงจากอากาศยานของประเทศไทยภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ ค.ศ. 1944 นั้น แม้ว่า มีกำหนดไว้แล้วแต่ก็ยังไม่เพียงพอต่อการนำไปใช้ในการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติ ดังนั้น จึงมีข้อเสนอให้มีนโยบายและมาตรการทางกฎหมายเพิ่มเติมในส่วนที่ยังไม่มีบัญญัติไว้ในกฎหมายไทยและส่วนที่มีบัญญัติอยู่แล้วจำเป็นจะต้องทำให้เกิดการบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับสถานการณ์ โดยสภาพของปัญหาความขัดแย้งระหว่างสนามบินกับประชาชนที่อาศัยอยู่โดยรอบสนามบินจะเป็นสิ่งที่บ่งชี้ถึงคุณภาพและประสิทธิภาพของนโยบายและมาตรการทางกฎหมายในบริบทของการบังคับใช้กฎหมายในไทย

แน่นอนการเริ่นที่ นโยบาย ซึ่งเป็นเครื่องมือที่เหมาะสมที่จะใช้เริ่มต้นในการแก้ไขปัญหาที่ไม่เคยมีมาก่อนหรือไม่มีวิธีการที่แน่นอนในการแก้ไขปัญหา มีความรวดเร็ว ยืดหยุ่น ปรับให้เหมาะสมกับสถานการณ์ได้ และนำไปสู่การกำหนดมาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ นโยบายตามแนวทางของ “Balanced Approach” เป็นนโยบายที่ควรจะเพิ่มเติมไว้ในการนโยบายด้านยุทธศาสตร์การคมนาคมขนส่งเกี่ยวกับการพัฒนาระบบการจราจรขนส่งทางอากาศ นโยบายด้านการจัดการสิ่งแวดล้อมและการควบคุมมลพิษทางด้านมลพิษทางเสียงจากอากาศยาน นโยบายด้านจัดทำผังเมืองเฉพาะและการควบคุมอาคารในเขตที่ได้รับผลกระทบจากเสียงอากาศยานโดยรอบสนามบิน โดยใช้หน่วยงานที่รับผิดชอบตามกฎหมายเป็นดำเนินการภายใต้การกำกับดูแลของคณะรัฐมนตรี

มาตรการทางกฎหมายเครื่องมือที่มีรูปแบบที่ชัดเจน แน่นอน และเป็นรูปธรรม ที่ควรจะมีบทบัญญัติเพิ่มเติมและ/หรือปรับปรุงประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายไทย ได้แก่

(1)   มาตรการลดเสียงจากอากาศยานที่แหล่งกำเนิด ให้ใช้แนวทางของพระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 กำหนดการติดตามตรวจสอบใบรับรองเสียงอากาศยานตามภาคผนวกที่ 16 เล่ม 1 โดยไม่ใช้แนวทางของการควบคุมมลพิษที่แหล่งกำเนิดตามมาตรา 55 ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เนื่องจากปัจจุบันมีกฎหมายลำดับรอง ประกาศคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 78 ที่ให้อำนาจไว้อย่างชัดเจนและสามารถบังคับใช้กฎหมายได้จริงในทางปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม

(2)   การจัดการและการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดิน จะต้องมีออกกฎกระทรวงกำหนดผังเมืองเฉพาะพื้นที่โดยรอบสนามบินที่มีปัญหามลพิษทางเสียงจากอากาศยานโดยพระราชบัญญัติการผังเมือง (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2535 โดยใช้เส้นเท่าระดับเสียงเฉลี่ยรายปีเป็นปัจจัยหลักในการกำหนดเขตพื้นที่ การควบคุมอาคารให้สอดคล้องกับระดับเสียงจากอากาศยาน และอาจใช้ร่วมกันกับการประกาศเขตควบคุมมลพิษเพื่อกำหนดมาตรฐานควบคุมมลพิษทางเสียงเฉพาะพื้นที่ เกณฑ์ค่าระดับเสียงที่ยอมให้มีได้จากการปฏิบัติการบินบริเวณชุมชนโดยรอบสนามบินเพื่อการการป้องกันเสียงจากอากาศยานและเพื่อการเยียวยาผลกระทบ ตามมาตรา 59-63 และมาตรา 32 ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

(3)   วิธีปฏิบัติการที่ลดเสียง ออกข้อบังคับผู้ทำงานในอากาศของสนามบินที่จำเป็นต้องควบคุมเสียง และควรจะมีการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติการบิน และมีข้อกำหนดเรื่องบทลงโทษที่เป็นค่าปรับเชิงลงโทษแก่ผู้ฝ่าฝืนโดยต้องเปิดใช้บริการระบบการติดตามตรวจสอบเส้นทางการบินและระดับเสียงที่สามารถตรวจจับได้ว่า อากาศยานลำใดที่ทำให้เกิดเสียงดังหรือปฏิบัติการฝ่าฝืนข้อบังคับผู้ทำงานในอากาศ

(4)   ข้อจำกัดในการปฏิบัติการ มาตรการเสริมประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาเฉพาะบางช่วงเวลาหรือบางพื้นที่ การเลือกใช้มีความยืดหยุ่นและสามารถใช้บังคับหรือเลิกการใช้บังคับได้ทันทีและง่ายต่อการดำเนินงาน โดยเฉพาะกรณีที่มีระบบการติดตามตรวจสอบเที่ยวบินและระดับเสียง แต่มาตรการนี้ก็มีข้อเสียที่อาจสร้างอุปสรรคในการปฏิบัติการได้ ในขณะนี้ประเทศไทยยังไม่มีการใช้มาตรการนี้แต่อย่างใด แม้ว่าจะมีกฎหมายเปิดช่องไว้ในให้ดำเนินการได้ก็ตาม

(5)   การเก็บค่าธรรมเนียม สำหรับในประเทศไทยมีบทบัญญัติรองรับไว้แล้วในพระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 แต่ยังขาดบทบัญญัติในข้อแนะนำการปฏิบัติ อัตราการจัดเก็บ อำนาจหน้าที่ของผู้จัดเก็บและผู้ที่ต้องจ่ายเงิน รวมถึงการบริหารจัดการเงินรายได้และจ่าย ในลักษณะของกองทุนหรือเงินภาษี และหลักเกณฑ์ที่แน่นอนของอัตราค่าธรรมเนียมหรือค่าภาระในการใช้บริการ ที่ระบุสัดส่วนในการนำเงินรายได้ส่วนนี้ไปใช้ในการป้องกันและควบคุมมลพิษทางเสียงจากอากาศยาน โดยต้องมีการพิจารณาเงินรายได้ส่วนที่จะต้องคืนแก่รัฐทดแทนเงินภาษีที่นำมาใช้จ่ายค่าชดเชยความเสียหายใด ๆ ที่เกิดจากเสียงจากอากาศยานด้วย

นโยบายและมาตรการต่าง ๆ เหล่านี้ จะทำให้เกิดความเป็นธรรมในการถ่วงดุลผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจโดยรวมกับสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่จะอาศัยอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ดี ไม่ได้รับผลกระทบต่อสุขภาพอนามัยจากมลพิษทางสียง และทำให้เกิดการเยียวยาต่อผู้ที่อาจได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม

* บทความนี้เรียบเรียงมาจากวิทยานิพนธ์เรื่อง “การป้องกันและควบคุมมลพิษทางเสียงจากอากาศยานภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยการบินพลเรือนระหว่างประเทศ ค.ศ. 1944”, วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552

เอกสารอ้างอิง

[i] Birgitta Berglund, Thomas Lindvell, and Dietrich H Schwela, World Health Organization Guideline for Community Noise, (Stockholm, Sweden: Stockholm University, 1999), pp. 39-54.

[ii] International Civil Aviation Organization, International Standards and Recommended Practices Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation, Environmental Protection—Volume I Aircraft Noise, Forth Edition, July 2005.

[iii] International Civil Aviation Organization, ICAO Environmental Report 2007, (ICAO Publication, 2007), pp. 20-21.

[iv] เพิ่งอ้าง, น. 22-23.

[v] บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน), สถิติการขนส่งทางอากาศท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ปี พ.ศ. 2550, (กรุงเทพมหานคร: บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน), 2550), น. 1-86.

[vi] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.aci.aero

[vii] 15 United Nations Treaty Collection 295: 1180 Treaty and International Agreements Series, singed at Chicago, December 1944.

[viii] ประเสริฐ ป้อมป้องศึก, ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายอากาศระหว่างประเทศ, (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2545), น. 27-71.

[ix] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2, Article 37

[x] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2, Article 49

[xi] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2, Article 54

[xii] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2, Article 90

[xiii] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2

[xiv] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.icao.int/icao/en/env.htm

[xv] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 2

[xvi] International Civil Aviation Organization, Airport Planning Manual: Part 2 Land Use and Environmental Control (DOC 9184 AN/902), the third edition, 2002, pp. 19-22.

[xvii] International Civil Aviation Organization, ICAO guidance on Noise Abatement Departure Procedures (NADP)—Procedures for Air Navigation Services—Aircraft Operations Volume I–Flight Procedures, Part I, Section 7, (PANS-OPS, Doc 8168), 2001.

[xviii] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.boeing.com/commercial/noise/schiphol.html

[xix] International Civil Aviation Organization, ICAO’s Policy and Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport, (Doc 9587), 2nd Edition, 1999, pp. 1-103.

[xx] หนังสือราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 93 ตอนที่ 11 ลงวันที่ 20 มกราคม พ.ศ. 2519  ข้อบังคับของคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 21 เสียงอากาศยาน การแทรกแซงโดยมิชอบด้วยกฎหมายต่อการบินพลเรือน ลงวันที่ 25 ธันวาคม พ.ศ. 2518

[xxi] พระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 มาตรา 15(6)

[xxii] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.dca.go.th ข้อบังคับคณะกรรมการการบินพลเรือน ฉบับที่ 78 ว่าด้วยการเดินอากาศของอากาศยาน ประกาศวันที่ 4 มกราคม พ.ศ. 2551

[xxiii] พระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 มาตรา 58 และ มาตรา 59

[xxiv] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.dca.go.th

[xxv] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.suvarnabhumiairport.com

[xxvi] อ้างแล้ว ในเชิงอรรถที่ 22 

[xxvii] พระราชบัญญัติการเดินอากาศ (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 มาตรา 6(1) และ (3) และมาตรา 60/37 

[xxviii] โปรดดูเว็บไซด์ http://www.boeing.com/commercial/noise.html

เขียนโดย กฤติกา เลิศสวัสดิ์

บ้านคลองหลวง ปทุมธานี

๑๐ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๕

หมายเหตุ: บันทึกนี้ เผยแพร่บนหน้าเพจ Soundgood เมื่อ วันที่ 8 กันยายน พ.ศ. 2556 ข้อมูลในบทความในบันทึกอ้างอิงจากข้อมูลก่อนปี ค.ศ. 2010

Copyright © Krittika Lertsawat